準確分析和認識此前六年大部制改革的得失，可以更好地把握未來改革路徑與方向。

六年大部制改革有“三得”

　　準確分析和認識改革的成效，是確認改革是否有必要繼續進行的基礎。過去六年的大部門制改革，重點有三“得”。

　　第一，改革理念廣為傳播。所謂“知而后行”，任何一場歷史性的政府改革，要想得到社會支持并順利推行，首要條件是讓社會公眾了解改革的相關理念。根據相關統計，自2008年至今，關于大部門制改革的學術成果、重要媒體報道已逾3000篇，各級政府的改革實踐也通過各類信息傳播渠道為社會公眾廣泛知曉。大部門制的基本主張、理念，已在全國范圍內得到普及，為一個改革的深入進行奠定了必要的社會基礎。

　　第二，中央地方皆有推進。2008年和2013年的國務院機構改革，組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、食品藥品監督管理總局等大部委。改革涉及調整變動的機構27個，重組新增9個大部委，著力通過機構整合的模式，對相關領域的交叉職責進行統合。通過改革，在公共服務、市場監管和信息化等重點領域強化了職責整合，“大交通”、“大能源”、“大食品”、“大信息”、“大衛生”的格局基本形成，“大文化”、“大生態”也有重大推進。

　　與中央層面的大部門制改革相呼應，地方上也出現了各具特色的改革實踐，以“機構整合式”和“機制創新式”兩種模式為代表，出現了如“深圳行政三分”、“順德黨政合一”、“富陽專委會”等具有代表性的地方改革實踐。中央和地方的大部門制改革穩步推進，為下一階段改革積累了經驗教訓。

　　第三，改革認識逐步深化。隨著改革逐步深入，理論界和實踐界的共識正在形成，職能的首要地位得到充分認識和重視。比如2013年食品藥品監督管理總局的三定方案中，用“取消、下放、整合、加強”四個關鍵詞統領20項調整變化的職責，體現了簡政放權、因職設事的思路。以職能轉變引領機構改革的思路得到廣泛認可，改革認識回歸理性化，為積極穩妥深化改革奠定了良好基礎。

改革未到位仍待突破

　　在肯定成績的同時，必須看到在全國范圍而言，大部門制改革還沒有到位。當前，應對大部門制改革的具體實踐進行深入反思。

　　第一，職能轉變未落實。大部門制改革的邏輯，是以機構改革“倒逼”職能轉變。然而現有的改革實踐，仍未超越單純的“機構合并”，改革的效果停留在一塊“牌子”上，機構內部的職能整合遲遲未動。

　　比如，2013年新成立的國家食品藥品監督管理總局整合了分屬于質監總局和工商總局在生產環節和流通環節的食品安全監管職能，但也只是由新成立的食品安全三司分別負責幾個環節的監管，除對黨委、人事等綜合部門進行了進一步整合外，具體業務處室的職能和人員配置與改革前相比均無明顯變化。

　　與此相類似的，一些部門除了“牌子”變更外，內部整合絲毫未動。甚至某些部委改革后依然有2個人事司司長，分別負責原系統內的人事工作。隊伍管理尚不能統一，業務整合更無從談起。職能轉變進展緩慢，直接危及改革“公信力”。

　　第二，運行機制未理順。大部門制改革不僅要從外觀上解決部門林立、職能交疊的狀況，更要從內在理順部門內的運行機制，提升管理效能。但在現階段的改革中，人們更多關注的是機構數量的增減，而對本應成為改革重點的具體運行機制鮮有探究，突出表現有三點。

　　一是“行政三分”虛化。黨的*要求“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，但從現階段中央地方的大部門制改革實踐來看，大都是改革前各部門內設機構的簡單加總，沒有在部門內部重點體現決策與執行的分工；從部門間關系來看，決策和執行之間的相互協調與制約也并未實現。

　　二是協調機制匱乏。大部門制在內部職能尚未充分整合的情況下合并了機構，需要建立完善的協調機制。但一些部門在大部門制改革后，機構變大、層級變多，內部分工合作機制卻未理順，不同層級、不同部門的決策權限沒有清晰有效劃分，導致事無巨細均需上報，依靠最高領導的權威協調，以致領導不堪重負。而且，機構合并后，“一把手”未必熟悉所有業務領域，卻必須做決策，直接影響了決策效率和質量。

　　與部門內協調機制運轉不暢相對應的，是部門間協調機制的不充分。目前的跨部門協調機制以“聯席會議”為主，多要求相關部門“一把手”出席。由于大部門合并了諸多機構，經常是一個地方的大部門對應多個上級部門，導致改革后的大部門領導為應付各類協調性會議疲于奔命，難以分出精力關注具體工作。

　　三是流程運作繁瑣。由于只是簡單合并了機構，許多大部門的內設處室之間缺乏溝通，導致業務流程重復繁瑣，部門內部業務的流程再造尚未實現。

　　第三，改革需增強嚴肅性。在目前的大部門制改革實踐中，“下改上不改，越改越被動”的地方困境凸顯，對中央大部門制改革方案“嚴肅有效執行”的問題缺少合理重視。以食品安全監管領域的大部門制改革為例。2013年3月中央組建食品藥品監督管理總局；同年4月下發的《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》明確要求，各地“參照國務院整合食品藥品監督管理職能和機構的模式”，于2013年12月底前完成省市縣三級食品藥品監督管理機構的改革。

　　然而截至目前，按要求完成機構整合的只有北京、山西、山東、海南、陜西等11個省市。不少地方事實上未將原屬于工商、質監部門的食品安全監管職能和人員轉移給食品藥品監管局，而是以“創新”的名義，將工商、質監和食藥部門進行二合一或三合一，成立大的“市場監管局”或“綜合執法大隊”。

　　這種做法難以達到改革目的。不同領域的執法工作所需專業知識和技能不同，同一支隊伍很難對幾個領域進行有效執法。在基層執法資源有限的情況下，合并執法隊伍，常常使得食藥等弱勢部門的執法人員被抽調去執行工商等強勢部門的執法任務，加強食品藥品安全監管的改革初衷被扭曲。地方與中央的改革實踐缺乏統一，會導致地方層面改革各行其是，甚至敷衍了事，流于形式。

持續深化完善大部門制改革

　　大部門制改革不是簡單的機構合并，而是政府職責的有機整合，是政府運行機制的深刻變革，是一個動態的漸進過程。機構改革有其內在邏輯，更需要確保制度的嚴肅性和穩定性。穩步推進下一階段大部門制改革，重點應從三個方面“著力”。

　　首先，以引入“第三方評估”推進政府職能整合。能否對大部門內部的職能有機整合和精簡，涉及部門的自身利益和人員分流，是改革中最核心的環節，也是所謂的“硬骨頭”。

　　結合現階段政府工作的重點，推進職能整合，一方面可借助審批制度改革的契機，通過梳理“權力清單”等方式，對大部門內部權力進行審視清理，將不該由部門行使的職能取消或轉移向社會，對保留的職能進行科學重組。

　　另一方面，由于改革涉及部門自身利益，為確保改革動力，應針對大部門職能和機構設置的合理性引入“第三方評估”機制。針對新成立的大部門，選擇相關領域的專家和服務對象，對其職能存在的合理性、機構履職的有效性進行評估，不合理、不合格的一律取消，以促進職能的整合和資源的優化配置。

　　其次，以明確分工協作推進運行機制建設。探索實現大部門體制的有效運行機制，一是要落實“行政三分”，對不同層級、不同部門的決策權和執行權進行明晰劃分。強化決策輔助機制，通過引入決策咨詢委員會、顧問團等形式，提高決策效能和科學性；加強決策問責，通過簽訂績效協議等機制，落實決策部門對執行部門的監督；保障執行有力，不但要確保執行機構有足夠的人財物資源完成執法監管任務，更要賦予執行機構*自主空間，防止決策對執行的干擾。

　　二是完善協調機制。對上一級決策機制而言，每一個由下級提交的跨主體、跨部門議題，都應附相關主體、部門的意見咨詢報告，以及可行性方案分析，以此推動決策前互動協調，促進具體問題的解決。由于跨部門關系往往涉及多個層次，下至基層科室，上至廳局部委，每一層級都需要協商，因此應建立由不同層級、不同級別責任人參加的立體、復合型跨部門協調機制，通過委員會、聯席會議、工作小組等正式、非正式的機制，加強部門之間的協商互動。

　　三是理順內部流程。對部門內部業務進行梳理分析，依照科學合理、務實高效的原則，對性質相近、關聯性強的業務流程進行精簡整合，能并聯的盡量并聯，涉及多個處室至少做到統一對外受理，將內部流程內在化。

　　其三，以上下聯動確保改革嚴肅性穩定性。改革要在靈活性與穩定性之間找準平衡。就大部門制改革而言，一方面要尊重地方自主性，給予地方依據本地區特殊發展需要適當自主設置機構的權力；另一方面，地方改革也不能忽略與中央改革之間的連貫性和一致性。

　　一般來說，在中央改革未動的前提下，如果地方有較強的改革需求和動力，本著試點先行的原則，可以先由地方做一些突破和嘗試。但對一些中央已經部署或率先實踐的改革，地方應盡量與中央保持一致。職責同構是我國國家結構形式的重要制度基礎。與中央保持一致，有利于減少地方改革的阻力，也有利于中央政策的落實，維護改革的穩定性和嚴肅性。