食藥監管責任層層下放，最后壓到基層。基層啥都缺，看上去改革像是“不可能完成的任務”。改革執行者甚至盼著食品安全出大事，用危機驅動改革。對基層地方政府而言，短痛是，如果不搞市場局模式，改革就會無限期地拖延；長痛是搞了市場局，就會出現食藥監管弱化、專業性不夠等問題。一些地方政府想先治標，后治本。先合并，然后再解決專業性問題。這一改革僵局，將如何解開？一起來聽聽看六位嘉賓的見解。

嘉賓介紹：

高秦偉 中央財經大學法學院 教授

劉 鵬 中國人民大學公共管理學院副教授

許伏新 安徽省食品藥品監督管理局辦公室主任

賀瀾起 海南省食品藥品監督管理局辦公室副主任

林 南 某省級食品藥品監督管理局干部

楊國超 荷蘭皇家菲仕蘭有限公司大中華區高級副總裁

“一些地方機構改革進展緩慢、力量配備不足，個別地方監管工作出現斷檔脫節，食品藥品安全風險加大、問題時有發生。”不久前，國務院辦公廳發布《關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》，開宗明義地表明中央政府對于地方食品藥品監管體制改革的擔憂。

文出有因。一年多來，各地食藥改革進展不一、改革模式五花八門，基層監管力量薄弱問題非但沒能解決，一些地方還出現了監管真空，導致食品安全事件頻出。

特別是2014年以來，一些省市開始推行工商、質監、食藥“三合一”的市場局模式，這導致更多的地區陷入等待和觀望，全國近一半的基層政府尚未完成食藥改革。甚至連一些已經完成食藥改革的也想參照市場局模式推倒重來。

令人擔憂的是，越來越多的改革執行者存在“等出事”的心理，希望通過食品安全事件等社會危機驅動改革。

為此，人們在改革過程中不斷反思，究竟什么才是適合當下最佳的監管模式？食藥監管究竟該全覆蓋還是專業化？在改革陷入僵局的時候，我們還能做什么？

2014年11月1日，南方周末第六期健言沙龍以“食藥改革何去何從”為主題，邀請來自官產學媒的二十多位業內人士，各抒己見，他們中不乏基層改革親歷者，也包括被監管的企業。本文特選取不同領域的6位人士的觀點，以對話形式呈現，以饗讀者。

改革進程緩慢，監管力不從心

南方周末：改革目前出現了什么問題？

許伏新：安徽縣區全部搞三合一，但監管人員嚴重不足。過去最小的縣食藥局行政事業編制也有二十多人，現在成立市場局，一般食品藥品只設兩個股，每個股2-4人。鄉鎮市場監管所就是原來的工商所，沒有增加人員，只是增加了食品藥品和質量監督職能，力不從心。變成市場局后，各方都面臨著認同危機，不知掛何標識，穿什么制服。此外，各部門監管對象和執法環節，都難以統一。安徽經濟發展很不平衡，各地投入不等，執法經費保障差別大。

林南：目前改革進展緩慢，有的省機構改革方案意見來來回回多達9稿，還沒最終通過。有的雖然到位，但人員、辦公場地、經費都沒有到位，也沒有明確的監管方案和辦法。基層承受了很大的壓力，內心充滿了無奈，甚至都盼著食品安全出事，出大事，但最好不要出在自己地盤上。

劉鵬：我主張不急于否定市場局模式。雖然它也有諸多問題。第一，即便是“三合一”模式，也是五花八門，有些地方甚至出現合并物價部門的“四合一”模式；第二，新成立的市場局，編制和預算增加并不明顯，基層監管力量厚薄不均；第三，作為公共安全的食藥安全問題與市場監管問題混為一談，食藥監成為了相對弱勢部門，第四，部分地區合并后機構不減反增，“一個機構五塊牌子”，領導職數反而增加，導致機構重新膨脹；第五是一個基層局要對應上面多個局的任務和文件，難免政出多門。

南方周末：出現這些問題的原因是什么？

劉鵬：根本原因在于，中央政府層面缺乏對食藥改革包括“三合一”改革模式的總體規范標準與指導意見。在地方政府負總責的基本原則下，授予地方政府一定的創新空間和自由度，本身并沒有問題，但仍需要中央政府通過規范標準的形式加以指導。

高秦偉：本質上是中央和地方的事權沒有制度化、法定化。這些年機構一直在改，有時中央改革完畢，地方還沒有啟動或者剛改完，新一輪的中央改革又開始了。

對于市場局模式，我個人持保留意見。美國食品安全事件也曾不斷增多，多年來學者不斷提出來要整合一個新機構，最終還是保持食品藥品監管的*性。因為機構的合并，第一是會影響機構本身的傳統與聲譽，第二組織文化和公務員的認同感會消失。我們目前的一些大部制實際上只是物理整合，化學整合并不多。

林南：作為一項公共政策，沒有充分估計改革的復雜性、艱巨性和重要性，沒有對目標的落地進行評估與推演，缺乏對地方政府明確指導意見及制度支撐，更是忽略了重大目標、艱巨任務靠“誰”來完成。此次改革，中央、地方事權不清晰，權職不對等，把食藥監管所有責任層層下放，最后壓到基層，基層缺人缺錢缺物，看上去改革更像是“不可能完成的任務”。

食藥監管改革十年，再經不起折騰了

南方周末：食藥領域這十年一直在改革，到底哪一種模式更能解決問題？

劉鵬：說實話，學術界對此缺乏深入研究。但從總體上看，沒有十全十美的監管體制。比如垂直管理體制雖然有利于提高監管專業性以及破除地方保護主義，但也存在權責不對稱、地方政府不重視等問題。

而將食藥監部門單列，有利于加強專業性和人才隊伍建設，但整體監管資源也相對較弱，同時協調成本增加。

雖然我個人傾向于建立“以中央為主導，以地方為基礎；省級以上食藥單列，地市級以下合并監管”的“監管聯邦主義”與合作協同的監管模式，但從現實來分析，體制改革千百遍，最重要的在于要劃分好中央和地方各級政府，以及同級政府不同部門之間的事權和責任，做到權責一致，同時確定下來之后應盡快穩定監管體系和隊伍，落實監管編制和經費，明確監管責任，不要再大規模折騰。

許伏新：從1998年國家藥監局組建，食藥監管始終在改革，有時還反復，但改革缺乏一個明確的方向和目標。大家都感覺到這種頻繁的改革，對監管影響極大。我認為，食藥監管應該有*的體系，建立專業化監管隊伍，在強化政府監管的同時，有效實行社會共治。一些發達國家采取垂直管理，分地區設立監管和技術中心，再向下設立派出機構，這樣更能保證專業化，又減少行政管理人員，值得研究借鑒。

林南：食藥監十年改革對其本身監管職責、使命、目標缺乏認真思考，系統規劃，對一些醫藥大省的監管專業隊伍不斷稀釋，無休止的“折騰”，整個隊伍士氣受到很大損耗。食藥改革不能為了改革而改革，要參考發達國家的監管模式，不能做到垂直管理也要至少機構*。

楊國超：食品安全統一監管還是分段監管，我認為并不是最重要的問題。我們公司的總部在荷蘭，該國乳制品的監管，統一由荷蘭乳制品監管局負責。這個局只有四十多人，也沒有分設機構，中國人通常講“沒有腿”。但是它每年監管著荷蘭1200萬噸的生奶，相當于中國產量的三分之一。監管的牧場也有2萬個，且分布荷蘭全境。這是典型的統一監管。另一個例子是法國的葡萄酒，葡萄種植是由農業部門監管，生產由另一個部門監管，流通和出口又由另外一個部門監管，屬于分段監管。但荷蘭的乳制品和法國的葡萄酒的品質和安全都在全球范圍得到認可。

南方周末：有人說爭議建市場局還是食藥單列，就是在爭論先重視全覆蓋還是專業性，您怎么看？

高秦偉：最大的爭議實際上是我剛才那一句話，不要盯在機構上，還是要定職能。職能定好，市場的歸市場，政府的歸政府。如第三方檢測機構可以交給企業來做，機構叫什么名字無所謂。其次，中央的歸中央，地方的歸地方。中央層面要界定好哪些是中央管，哪些是地方政府管。

林南：這是個偽命題，很多邊遠地方的基層所，食品藥品產業基本沒有，覆蓋了又有何意義？對于一些食品藥品產業發達的地區，如果沒有專業監管人員，覆蓋了又有何用？關鍵點是監管需求決定。

劉鵬：目前，監管面的全覆蓋和監管隊伍的穩定，要比監管專業性的問題更為迫切，只有先把面上的監管網絡織起來，才有可能在節點上更加強化監管的專業性。根本原因在于我國基層的食品安全風險大部分還是人為的制假售假風險，這和西方國家主導的是技術性的食品安全風險有一定差別。

南方周末：目前各地在合并中出現諸多問題，為什么很多地方依然選擇“三合一”的市場局模式？

劉鵬：對于地方政府而言，這其實是長痛不如短痛的選擇。所謂短痛就是在預算和編制的硬約束下，如果不搞“三合一”，改革就會無限期地拖延，造成監管力量缺失，監管真空頻現，人員隊伍渙散，士氣低落，執法隊伍不穩定，這是短期問題。但如果搞了“三合一”，就會出現食藥工作弱化、專業性不夠尤其素質不高的問題，這在很多地方政府看來是長痛，不會一下爆發。很多地方想先治標，后治本，先合并，再來解決監管素質或者專業性的問題。

賀瀾起：這就是為改革而改革，或有其他苦衷。因為利益博弈和來自機構數量、領導職數、編制方面的壓力難以解決。但這些決不能成為背離食藥監體制改革初衷的理由。

細化落實改革，以避免重蹈覆轍

南方周末：專業性是矛盾的集中點，該如何解決？

林南：必須要加強基層人員的培訓，盡快讓他們能運轉起來，我跟他們工商大哥開玩笑，你們天天待在這里也會出事，因為根本看不懂，比如凈水系統、通風系統、假劣藥識別等等。這些都需要加大培訓。但希望國家層面能統一規劃，*材，配備專項培訓資金，確保執行。

劉鵬：監管專業性弱化的問題可以通過后續的人員培訓、成立專業性執法分隊、強化技術和檢測機構垂直指導以及細化執法程序規程來逐步加以彌補，同時加大對地方政府負總責的貫徹實施力度，細化相關責任追究機制，從而避免地方政府以犧牲食品安全為代價應付改革。

賀瀾起：垂直管理可以解決這個專業性問題。海南經歷了從垂管到屬地管理，再到垂管的變化。屬地管理時期，有的市縣頻繁換局長，一些鄉鎮領導走向局長位置，一個市5年間換了三個局長，難以保持監管工作的專業性和連續性。今年改成垂直管理后，省局統籌安排缺編崗位人員招錄工作，全省食品藥品專業人員比例立即由原來的14%提升至22％。同時，海南以機構改革為契機，徹底結束了部分市縣長期沒有稽查執法隊伍的歷史，一次性將稽查隊伍全部設置到所有市縣。

南方周末：對于改革你最擔心什么問題，目前應該怎么辦？

賀瀾起：擔心食藥改革迷路了，倒退了，如果監管能力因此弱化，食藥安全的風險會進一步加大。建議未完成改革的市縣設置單獨的食藥監管局機構，以免重蹈深圳等地改革“返工”的覆轍，能實行垂直管理最好。十多年來食藥監體制經過歷次改革，基層的同志和食藥監系統實在經不起折騰了。

許伏新：現在責任追究非常嚴厲，我最擔心屬地管理之后，市里不愿承擔責任，推給縣里，縣里推給鄉鎮，層層下放，最后還是消費者遭殃。由于監管能力和資源不足，可能會產生系統性風險。此外，食品藥品監管是質量安全監管，必須由強有力的檢驗檢測作為保障，但是不可能每個市和縣都能設立檢驗所。所以要科學規劃，設立區域性中心實驗室，統籌資源利用。

楊國超：改革和創新是件好事，但是短時間內反復改動就不一定好。從企業經驗來說，企業經常會進行市場并購。但如果一個大企業并購另一個大企業，至少要有五六年以上的時間消化和整合，你才可以再去進行新的并購。如果一個傳統的大企業短時間內連續進行并購，那么這個企業很快就會陷入“消化不良”的*煩中。在企業合并中，組織整合和文化融合是非常有挑戰的，政府機構的合并也會存在相似的挑戰。

劉鵬：現在，我們一方面不要急于全面否定正在開展的“三合一”模式，同時也要明確“三合一”模式更適用于食藥監管任務比較繁重的、經濟發達地區。

我希望能夠避免歷史上曾經因為部門整合出現的慘痛教訓。比如權力集中可能帶來監管權力濫用和腐敗風險。因此應當依據社會共治的理念，更加切實發揮行業協會、市場企業、媒體以及消費者的監督作用。

對于食藥單列模式和“三合一”模式繼續進行跟蹤督促，同時對兩種模式展開比較分析和研究；另一方面，針對還沒有開展改革的地區，中央政府的督促應當與指導結合起來，無論是哪種模式，國務院應該盡快頒布依據監管對象、產業特征以及風險高低等標準的監管體制、經費、編制等資源的設置標準和規范。（尊重受訪者意愿，文中林南為化名）