2014年9月28日，國務(wù)院辦公廳緊急下發(fā)關(guān)于進一步加強食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項的通知（*明電〔2014〕17號）（本微信１０月９日發(fā)布通知全文）。這份有關(guān)2013年食藥監(jiān)管體制大部制改革的最新文件，已經(jīng)在食藥系統(tǒng)內(nèi)廣為流傳。那么，這份特急文件的用意何在？

　　2013年3月，新一屆國務(wù)院成立后，第一個通過的機構(gòu)方案就是國家食藥總局的“三定”方案，第一個通過的文件就是《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》。

　　2013年年底，改革理應(yīng)完成。但當時天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級食藥監(jiān)部門的“三定方案”，同時絕大多數(shù)省份未如期完成改革。“從目前的態(tài)勢看，本輪食藥改革并不是終點。”

　　一些基層的改革執(zhí)行者，從這份《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》）中讀出兩層意味，一方面，中央政府對“一些地方機構(gòu)改革進展緩慢、力量配備不足，個別地方監(jiān)管工作斷檔脫節(jié)、食品藥品安全風險加大”很不滿意。但另一方面，《通知》對于當下食藥改革遭遇的困境也沒有提出具有約束性的意見。

　　“食藥改革是當前中國機構(gòu)改革困境的縮影。”研究食藥改革問題多年的國家行政學院副教授胡穎廉指出，中央政府只能對地方改革提出指導(dǎo)性意見，不能強制要求上下統(tǒng)一。這客觀上導(dǎo)致機構(gòu)改革進展不一，甚至出現(xiàn)五花八門的窘?jīng)r。

大多數(shù)省份未如期完成改革

　　一直以來，人們把食品安全問題的癥結(jié)歸咎于分段監(jiān)管的體制，期待有一個機構(gòu)能全程監(jiān)管。胡穎廉發(fā)現(xiàn)，從2003年至今，食品安全一直是歷次機構(gòu)改革重點，但大部制的設(shè)想總是“只聽樓梯響不見人下來”。

　　直到2013年3月10日公布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》才提出，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監(jiān)管局的職責、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責加以整合。

　　食藥改革，可謂從領(lǐng)導(dǎo)到普通民眾最為關(guān)注的大部制改革。

　　然而一年多之后回頭看，這場備受關(guān)注的改革正在觀望中逐漸背離其初衷——加強食品安全監(jiān)管。

　　胡穎廉說，一是等待觀望期。按照國務(wù)院下發(fā)的18號文件，2013年6月底實現(xiàn)省級機構(gòu)組建，9月底完成市級機構(gòu)組建，截至2013年年底，隨著縣一級機構(gòu)組建完畢，將徹底完成食藥全系統(tǒng)的機構(gòu)改革。

　　然而根據(jù)胡穎廉調(diào)研掌握的情況，絕大多數(shù)地方未能在2013年6月底前完成省級食藥監(jiān)管機構(gòu)改革，省以下體制改革啟動時間更晚。截至2013年12月7日，在公眾視野里，全國31個省份僅有20個出臺了省食藥監(jiān)局“三定方案”，17個出臺了地方體制改革指導(dǎo)意見，18個任命了省局新領(lǐng)導(dǎo)班子。

　　在2013年年底這個改革理應(yīng)完成的時間節(jié)點上，南方周末記者采訪中獲悉，天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級食藥監(jiān)部門的“三定方案”，同時絕大多數(shù)省份未能完成改革。

　　實際上直到目前，江蘇、遼寧、寧夏等地市縣兩級的食藥改革仍未啟動。

　　“江蘇改革方案征求意見稿已經(jīng)出了第六版了。”一位關(guān)注江蘇食藥監(jiān)管改革的人士說。

　　2014年6月10日，江蘇省印發(fā)了《市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，要求市、縣（市、區(qū)）單獨組建食品藥品監(jiān)督管理局，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。然而，近來省內(nèi)突然又瘋傳縣區(qū)一級將實行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局合一的市場局模式，這導(dǎo)致一些市縣食藥部門負責人聯(lián)名向省里和國務(wù)院寫信，陳述反對意見。

爭議市場局

　　就在一些地方食藥改革等待觀望之際，市場局模式的橫空出世，更把這場改革引入更加混亂的第二階段。

　　所謂市場局，指的是將工商、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管部門合并成一個部門，借此統(tǒng)一市場監(jiān)管。這一未來大部制改革的方向傳聞已久。從全國層面上看，深圳、浙江等地都相繼實施了市場局改革。

　　一場改革還沒有完成，卻嫁接了另一場改革，這不可避免地招致種種矛盾和亂象。一些地方政府把市場局模式看做是對未來大部制改革的提前準備。

　　十八屆三中全會公布的《*中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。一些地方政府把這句話視為市場局改革明確的信號——統(tǒng)一市場監(jiān)管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物價局）。

　　“實際上三中全會同樣也提出，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)。”甘肅省食藥監(jiān)局的一位官員指出。

　　雙方各執(zhí)一詞，那么在未來大部制改革方向上，誰才是正解？“這取決于你怎樣理解大部制改革。”胡穎廉說，大部制并不是整合的機構(gòu)越多就越好，而是要整合相同的事權(quán)，提高政府效率。

　　本輪食藥改革源于加強食品安全監(jiān)管，最初的理想設(shè)計是用管藥的方法管食品。然而組建市場監(jiān)管局的結(jié)果，是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

指望“危機倒逼改革”

　　市場局對食藥改革的影響，遠不止推動市場改革的幾個省份。一些已經(jīng)完成食藥改革的地區(qū)，也出現(xiàn)搖擺。如山東的菏澤、甘肅的嘉峪關(guān)等地，近日也傳言要啟動市場局試點。

　　這樣的背景下不可避免地造成食藥監(jiān)管的人心渙散，有些部門甚至彌漫著“希望別的地方出食品安全事故”的心態(tài)——因為出事，領(lǐng)導(dǎo)才會重視食品安全監(jiān)管。2014年7月，正準備推廣市場局模式的上海出現(xiàn)福喜事件，這被一些省份看作是食藥改革正本清源的契機。

　　“危機確實會倒逼改革。”胡穎廉指出，美國食品藥品監(jiān)督管理局、歐洲食品安全局等大部門的出現(xiàn)，就是基于劣質(zhì)豬肉、瘋牛病等公共危機事件。

　　實際上，就在國務(wù)院最新下發(fā)的《通知》當中，也反復(fù)以上海福喜事件為例，希望各地切實加強食藥藥品安全監(jiān)管。

　　“從目前態(tài)勢看，本輪食藥改革并不是終點，而是個中點站。”胡穎廉認為，未來應(yīng)當適時成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局，與市場監(jiān)管局并列。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、酒類、飲用水等健康產(chǎn)品監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，與監(jiān)管市場秩序的市場局定位截然不同。

　　“公共危機推動改革大多要以生命為代價，未來大部制改革只有借鑒國內(nèi)國外經(jīng)驗教訓，才可能少走些彎路。”胡穎廉說。