2014年9月28日，國務院辦公廳緊急下發關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知（*明電〔2014〕17號）（本微信１０月９日發布通知全文）。這份有關2013年食藥監管體制大部制改革的最新文件，已經在食藥系統內廣為流傳。那么，這份特急文件的用意何在？

　　2013年3月，新一屆國務院成立后，第一個通過的機構方案就是國家食藥總局的“三定”方案，第一個通過的文件就是《國務院關于地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見》。

　　2013年年底，改革理應完成。但當時天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級食藥監部門的“三定方案”，同時絕大多數省份未如期完成改革。“從目前的態勢看，本輪食藥改革并不是終點。”

　　一些基層的改革執行者，從這份《國務院辦公廳關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）中讀出兩層意味，一方面，中央政府對“一些地方機構改革進展緩慢、力量配備不足，個別地方監管工作斷檔脫節、食品藥品安全風險加大”很不滿意。但另一方面，《通知》對于當下食藥改革遭遇的困境也沒有提出具有約束性的意見。

　　“食藥改革是當前中國機構改革困境的縮影。”研究食藥改革問題多年的國家行政學院副教授胡穎廉指出，中央政府只能對地方改革提出指導性意見，不能強制要求上下統一。這客觀上導致機構改革進展不一，甚至出現五花八門的窘況。

大多數省份未如期完成改革

　　一直以來，人們把食品安全問題的癥結歸咎于分段監管的體制，期待有一個機構能全程監管。胡穎廉發現，從2003年至今，食品安全一直是歷次機構改革重點，但大部制的設想總是“只聽樓梯響不見人下來”。

　　直到2013年3月10日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》才提出，組建國家食品藥品監督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責加以整合。

　　食藥改革，可謂從領導到普通民眾最為關注的大部制改革。

　　然而一年多之后回頭看，這場備受關注的改革正在觀望中逐漸背離其初衷——加強食品安全監管。

　　胡穎廉說，一是等待觀望期。按照國務院下發的18號文件，2013年6月底實現省級機構組建，9月底完成市級機構組建，截至2013年年底，隨著縣一級機構組建完畢，將徹底完成食藥全系統的機構改革。

　　然而根據胡穎廉調研掌握的情況，絕大多數地方未能在2013年6月底前完成省級食藥監管機構改革，省以下體制改革啟動時間更晚。截至2013年12月7日，在公眾視野里，全國31個省份僅有20個出臺了省食藥監局“三定方案”，17個出臺了地方體制改革指導意見，18個任命了省局新領導班子。

　　在2013年年底這個改革理應完成的時間節點上，南方周末記者采訪中獲悉，天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級食藥監部門的“三定方案”，同時絕大多數省份未能完成改革。

　　實際上直到目前，江蘇、遼寧、寧夏等地市縣兩級的食藥改革仍未啟動。

　　“江蘇改革方案征求意見稿已經出了第六版了。”一位關注江蘇食藥監管改革的人士說。

　　2014年6月10日，江蘇省印發了《市縣政府職能轉變和機構改革的意見》，要求市、縣（市、區）單獨組建食品藥品監督管理局，對食品藥品實行集中統一監管。然而，近來省內突然又瘋傳縣區一級將實行工商、質監、食藥三局合一的市場局模式，這導致一些市縣食藥部門負責人聯名向省里和國務院寫信，陳述反對意見。

爭議市場局

　　就在一些地方食藥改革等待觀望之際，市場局模式的橫空出世，更把這場改革引入更加混亂的第二階段。

　　所謂市場局，指的是將工商、質監等市場監管部門合并成一個部門，借此統一市場監管。這一未來大部制改革的方向傳聞已久。從全國層面上看，深圳、浙江等地都相繼實施了市場局改革。

　　一場改革還沒有完成，卻嫁接了另一場改革，這不可避免地招致種種矛盾和亂象。一些地方政府把市場局模式看做是對未來大部制改革的提前準備。

　　十八屆三中全會公布的《*中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。一些地方政府把這句話視為市場局改革明確的信號——統一市場監管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物價局）。

　　“實際上三中全會同樣也提出，要完善統一權威的食品藥品安全監管機構。”甘肅省食藥監局的一位官員指出。

　　雙方各執一詞，那么在未來大部制改革方向上，誰才是正解？“這取決于你怎樣理解大部制改革。”胡穎廉說，大部制并不是整合的機構越多就越好，而是要整合相同的事權，提高政府效率。

　　本輪食藥改革源于加強食品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品。然而組建市場監管局的結果，是用普通產品質量監管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

指望“危機倒逼改革”

　　市場局對食藥改革的影響，遠不止推動市場改革的幾個省份。一些已經完成食藥改革的地區，也出現搖擺。如山東的菏澤、甘肅的嘉峪關等地，近日也傳言要啟動市場局試點。

　　這樣的背景下不可避免地造成食藥監管的人心渙散，有些部門甚至彌漫著“希望別的地方出食品安全事故”的心態——因為出事，領導才會重視食品安全監管。2014年7月，正準備推廣市場局模式的上海出現福喜事件，這被一些省份看作是食藥改革正本清源的契機。

　　“危機確實會倒逼改革。”胡穎廉指出，美國食品藥品監督管理局、歐洲食品安全局等大部門的出現，就是基于劣質豬肉、瘋牛病等公共危機事件。

　　實際上，就在國務院最新下發的《通知》當中，也反復以上海福喜事件為例，希望各地切實加強食藥藥品安全監管。

　　“從目前態勢看，本輪食藥改革并不是終點，而是個中點站。”胡穎廉認為，未來應當適時成立健康產品監管局，與市場監管局并列。健康產品包括食品、藥品、醫療器械、保健食品、化妝品、食用農產品、酒類、飲用水等健康產品監管的對象是特定產品的質量安全，屬于公共安全范疇，與監管市場秩序的市場局定位截然不同。

　　“公共危機推動改革大多要以生命為代價，未來大部制改革只有借鑒國內國外經驗教訓，才可能少走些彎路。”胡穎廉說。