【導讀】從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質監和食藥監的機構和職能，推進統一市場監管體制改革，其中以深圳、浙江、天津等省（市）為代表。然而，部分地區在改革進程中卻暴露出諸多問題，甚至有些地方開始叫停。統一市場監管體制改革的未來在哪里？下一步又該怎么走？深圳、浙江、天津的三種模式有何不同？

《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）指出，加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。目前體制改革正在推進：在國家層面，中央已明確中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革任務；在地方層面，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地紛紛整合工商、質監、食藥等部門，組建市場監督管理局（委），試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

由于種種原因，我國政府市場監管職能長期散落在多個部門，部門之間難免出現職能交叉和真空，形成“九龍治水“的監管碎片化問題。在當前中國的語境下，由于食藥等部門實行屬地分級管理，地方保護主義又將監管體制缺陷放大，導致信息本地化問題。在不少地方，市場主體違法犯罪信息呈現“村里知道說不知道，鄉里不知道裝知道，縣里想知道還真知不道”的層層衰減分布。橫向與縱向的監管體制缺陷，使得我們面臨日益嚴峻的食品藥品安全、產品質量和消費者權益受侵害問題。

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”，為改革指明了方向。

深圳、浙江和天津三地市場監管體制改革模式比較

現在，地方層面進行的體制改革模式存在差異，各有千秋，目前大致形成三類模式。

（一）“紡錘型”的深圳模式

2009年，深圳在“大部門制”政府機構改革中探索市場監管體制改革，整合工商、質監、物價、知識產權的機構和職能，組建市場監督管理局，后來加入全鏈條食品安全監管的職能。2014年5月14日，深圳組建市場和質量監督管理委員會，主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行部門，由分管副市長任主任委員。委員會下設三個機構：一是正局級行政機構深圳市市場監督管理局（掛市質量管理局、市知識產權局牌子），二是深圳市食品藥品監督管理局，三是副局級行政機構深圳市市場監督稽查局。上述機構分別承擔市場監管領域的行政管理和監督執法職能，市場監管局和食藥監局局長分別擔任市場監管委員會副主任委員。在區一級分別設置市場監督管理分局和食品藥品監督管理分局作為市局直屬機構，在街道設市場監督管理所作為兩個區分局的派出機構。深圳模式呈現上下統一、中間分開的“紡錘型”結構。

深圳模式經過重大調整，目前看有三大優點。一是采取分類監管模式。充分考慮并區分對待普通產品質量與食品藥品安全，將食品安全監管職能調整由食品藥品監管局承擔，實現專業化監管。二是統一監督執法隊伍。由于行政強制、處罰等行為與市場主體利益直接相關，解決多頭執法問題有利于減輕市場主體負擔，提升監管公平性。三是宏觀政策設計與微觀監管有機結合。

當然，深圳模式在確保監管政策一致性上面臨挑戰。各類市場監管部門的“前世今生”截然不同，工商部門從管理城鄉農貿市場起家，監管對象是交易行為和市場秩序，管理方式較為粗放；質監部門更多關注產品內在質量如重量、成色和品質，因此技術支撐能力較強；餐飲監管主體的前身是衛生監督機構，其注重產品和公共場所的清潔無菌以及對人體健康無害。這種差異會帶來行政許可、行政執法和行政處罰的標準不同和風格沖突。全國工商系統實有工作人員42萬人， 2012年全國食藥監系統到崗93572人，全國質檢系統約20萬人。隨著企業登記制度改革不斷推進，工商部門所擁有的實際職能不斷減少，這支龐大的公務員隊伍的未來出路已經上升為政治問題。同時，工商部門作為老牌市場監管部門嵌入市場網絡較深，在政府體系中擁有更大話語權，有能力主導市場監管體制改革，用基層監管工作人員的話來說是工商“吞并”質監和食藥監。其直接影響是工商部門慣用的排查、索證索票等管理方式被廣泛用于基層市場監管。

將不同部門糅合在一起，需要統一的行政流程再造，否則會產生內部行政文化沖突。例如，標準化、知識產權促進和保護、消費者權益保護工作原分屬質監、知識產權和工商部門，機構改革后標準化與知識產權促進的關系密切，知識產權保護又與消費者權益保護密切相關，這就需要按業務內在聯系的邏輯而非部門間聯系的邏輯來確定工作流程。又如，由于上位法律法規沒有相應調整，機構改革后監管人員在監督執法時要帶好幾套法律文書，相對人也不得不面對不同執法標準和行政風格。

（二）“倒金字塔型”的浙江模式

2013年12月9日，浙江省食品藥品監管體制改革正式啟動，在縣（市、區）整合工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局的職能和機構，組建市場監督管理局，保留原工商、質監、食藥監局牌子；地級市自主選擇機構設置模式；省級機構設置保持不變。同時通過重新布局結構，綜合設置市場執法機構、基層市場監管所、技術檢驗檢測和市場投訴舉報等機構，具體設置形式由縣（市、區）政府結合實際確定。可見，浙江模式呈現基層統一、上面分立的“倒金字塔形”結構。這項政策創新迅速擴散，安徽、遼寧、吉林等省份以及上海、武漢等城市也探索類似做法。2014年1月1日，上海浦東新區的工商、質監、食藥監部門完成“三合一”整合，掛牌成立上海浦東新區市場監督管理局，同時取消了原來工商、質監、食藥監部門的市級垂直管理，改為屬地管理。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監、食藥部門“三合一”，組建市場監督管理局。

浙江模式一方面可以發揮各部門優勢，例如工商部門機構設置和隊伍體系完整，基本覆蓋鄉、鎮、街道基層；質監部門擁有完備的檢驗檢測技術支撐，能夠滿足日益復雜的監管需求；食藥監管部門則具備食品藥品監管的專業優勢。另一方面，改革有利于整合市場監管執法資源，在加強專業管理的基礎上推進綜合執法，優化市場準入方式，強化事中、事后監管，著力構建貫穿生產、流通、消費全過程，監管、執法、技術支撐相銜接的監管體制機制。

不過，這種模式除了監管工作一致性受到挑戰，改革還帶來其他問題。首先，1+1>2的“大部門制”理想改革效果難以實現。在“權責同構”的行政架構中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口機構為應對上級工作要求而難以優化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”。以浙江省Z市（地級市）市場監管局為例，該局成建制整合了該市原工商局、質監局和食藥監局，共有22個內設機構。這其中有15個處室未作任何調整，包括原工商局處室5個、原質監局處室4個、原食藥局處室5個，原衛生局科室1個，占全部內設機構三分之二強；而合并的綜合處室4個，新設處室更是僅有3個，如下表1所示。這種自上而下的改革，給基層工作帶來困難。

表1 浙江省Z市（地級市）市場監督管理局內設機構情況

注：浙江各地級市的局委辦將內設機構稱為處，實際僅為正科級機構。

其次，食品藥品監管專業性被削弱。本輪體制改革源于加強食品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品，但組建市場監管局的結果是用普通產品質量監管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。縣級市場監管局成立后，工商、質監的省以下管理體制同時取消。在行政問責的風險壓力下，地級市監管部門傾向于將食品藥品監管中的許可、監督檢查等事權下放給縣一級，但監督執法和技術支撐資源并未隨之下沉，機構改革陷入“監管職責往下壓，監管資源被截流”的困境。以往質監和食藥監在鄉鎮基層沒有派出機構，監管工作由縣局機關和直屬機構承擔；機構改革后，縣級市場監管局職責明顯增多，因此以同樣的邏輯思路將大量監管職責下放給市場監管所。這種做法看似落實了屬地責任，實際上以工商所為班底的鄉鎮市場監管所根本無力承擔食品生產、藥品經營、特種設備等專業領域的監管。

筆者在基層調研中了解到，普通公務員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監督執法，至少需要兩年全職工作時間，專業成長的難度較大。現實中大部分市場監管所嚴重缺乏食品藥品監管專業人員，有的執法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業執照。”

此外，食品藥品安全工作的重要性被降低。在省以下垂直管理體制下，自上而下的督查和問責機制促使工商、質監部門將食品安全作為本部門所有業務中最重要的工作，基層監管機構普遍將30%~60%的工作精力投入到食品安全監管中。市場監管局組建后，表面上食品藥品安全從部門責任提升為地方政府負總責。而在實踐中，食品藥品安全僅僅被地方政府看做一項具體的部門工作，與經濟發展、社會穩定等宏觀任務相比，其相對重要性大為降低，可以帶動的監管力量也隨之減少。如安徽某地市場監管局工作人員被派去從事征地拆遷、燒秸稈等工作，嚴重影響基層監管人員積極性，有人甚至“盼著出大事”。新體制還容易滋生地方保護主義。一些地方為優化投資環境設立“企業寧靜日”，監管部門只能在規定時間對企業進行監督檢查，且必須通過有關部門審批，隨機檢查就不可能實現。近期發生的上海福喜“過期肉”事件中，執法人員就在進入封閉廠區時遇到障礙。

（三）“圓柱型”的天津模式

2014年7月4日，天津市市場和質量監督管理委員會正式成立。改革整合了市食藥監局、市工商局、市質監局的機構和職責，以及市衛生局承擔的食品安全有關職責，不再保留食藥監局、工商局和質監局三個市級部門。改革整合三個局的執法機構，設稽查總隊。在區縣層面，設市場和質量監督管理局，受市場監管委垂直領導，鄉鎮街道設置市場監管所作為區市場監管局的派出機構。這樣，天津從市級層面到區、街道辦全部實現“三局合一”，形成全行政區域內垂直管理的“圓柱型”統一市場監管模式。

天津改革是在簡政放權的大背景下實施的，具有明顯的政治導向性，目標是在一個部門負全責、一個流程優監管、一支隊伍抓執法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權等七個重點方面下功夫、見成效。改革的最大亮點是實現健康產品（health product）統一監管。健康產品包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品及其相關輔料包材等。現代社會的健康產品風險越來越具有關聯性和系統性特征，其不僅表現為低水平制假售假和簡單的質量缺陷，更存在風險相互交融轉化的可能。中國也自古有“藥食同源”的傳統，食品與藥品并無明確界限。因此人為割裂健康產品監管體系，很可能出現“按下葫蘆浮起瓢”的困境。如2012年“鉻超標藥用膠囊”事件，就暴露出藥用明膠和食用明膠監管職能交錯的問題；現實中經常出現的保健食品冒充藥品現象，同時牽涉食品安全和藥品安全。

2013年國務院機構改革僅僅有限整合了食品藥品監管職能，很多依然散落在相關部門：農業部門監管食用農產品質量，食品安全標準制定和風險評估由衛計部門負責，食品生產容器和包裝材料監管職能由質監部門承擔，食品藥品廣告監管權在工商部門。隨著經濟社會發展，未來健康產品風險將更為復雜。天津改革的目標是實現健康產品統一監管，但留下兩個例外：一是考慮到有相當比例的農產品不以食用為目的，而是用作飼料、生物燃料等用途，因此食用農產品質量監管職能沒有被整合；二是由于國家層面的體制因素，食品安全標準制定的職能依然留在衛生計生部門。

天津模式的機構整合力度最大，但機構“物理疊加”并不意味著去職能“化學反應”，因此面臨內部行政流程整合的問題。有學者認為，過去“九龍治水”的分段監管模式與改革后“一龍治水”的大部制模式本質上具有結構相似性，只不過將部門間推諉扯皮變成部門內的協調。據了解，天津市市場和質量監督管理委員會擬設33個處室，除辦公室、人事、監察、法制等綜合處室進行整合外，工商、質監、食藥的原業務處室基本未做調整。這意味著天津模式將面臨內部整合的艱巨任務。

統一市場監管體制改革的下一步

深圳在2009年大部門制改革中將食品安全監管職能納入市場監管局，但在2014年又將該項職能劃轉給新組建的食品藥品監管局，其主要原因是食品安全監管與普通商品監管的模式完全不同。本輪地方體制改革中，安徽等地較早在縣區市試點工商、質監、食藥“三合一”，但由于弱化了食品藥品監管力量，現實中暴露出諸多問題，已被緊急叫停。地方試點的經驗和教訓值得我們高度關注，如果地方為機構改革而改革，不考慮監管實際，將來很可能要“返工”。因此，要循序漸進開展機構改革，現階段不急于推進統一市場監管體制改革

此外，改革中要突出食品藥品監管的專業性，適時成立健康產品監管局，最終與市場監管局并列。例如，美國政府設有監管一般市場秩序的聯邦貿易委員會（FTC），同時專門設置監管健康產品的食品藥品監管局（FDA）；英國政府設立專門的藥品和醫療器械監管機構（MHRA）；日本由厚生勞動省監管除食用農產品之外的食品安全。盡管各國實踐不同，但不論如何都將食品藥品等健康產品作為特殊商品進行監管。從理論上說，市場監管的對象是各類市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環境；而健康產品監管的對象是特定產品質量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。

再者，改革要區分地域特征，推廣適合當地的具有代表性的模式。就統一市場監管體制帶來的影響而言，大城市與中小城市不同，發達地區與欠發達地區也不同。各地要充分評估整合工商、質監和食藥監的政策效果，對整合中和整合后可能出現的問題有充分準備。中央宏觀頂層設計必須與地方微觀基層創新相結合，提煉出一些具有代表性的模式，分類指導和分步實施相結合，避免盲目跟風。從目前的實踐看，市場監管局與食藥監局并列的深圳模式，可以被一些監管基礎較好的地區借鑒。