編者按：人們常用“最后一公里”來形容長途跋涉的最后一段里程,也以此喻指完成某件事的最后、最關鍵的步驟。很顯然，在全面深化改革的今天，我們面臨的“最后一公里”，正越來越多。

毫無疑問，這些“最后一公里”，是改革中的“硬骨頭”，是涉及諸多利益調整的最深刻的一環。與此同時，它們也是諸多改革釋放紅利、惠及民生的最后一步。

如何打通最后一公里，考驗的不只是改革的方案和政策本身，還有改革的勇氣與智慧，以及對諸多利益的調整。

　　2014年7月4日下午14時，天津大禮堂，天津市市場和質量監督管理委員會正式宣告成立，原天津市工商局局長王海福任*，原食藥局局長林立軍任主任，副市長任學峰出席儀式，天津市工商局、質監局、食藥局正式成為歷史名詞。

　　據悉，天津市食品藥品監督管理局、天津市質檢局、天津市工商局三局合一，組建天津市市場監管委員會這樣的改革嘗試曾在上述所涉及的政府部門引發議論。在國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉看來，這樣的改革被視為未來全國改革的一個重要試水。

　　“天津醞釀這項改革不是最早，但或許步子最大。從學術層面看，很有可能就是未來國家層面的改革樣板。”胡穎廉說。

　　在清華大學讀博士期間，胡穎廉就曾在原國家食品藥品監督管理局實習，在國家行政學院任教期間還曾到廣西某市掛職市長助理。長期以來，他一直在研究我國食品藥品安全監管。

　　組建市場和質量監督管理委員會始末

　　看起來，這樣的改革是一次徹底的變動。

　　“這是天津行政機構改革的重要一步。”上述接近天津市政府機構改革的人士透露，最初，天津市食品藥品監督管理局、天津市工商局、天津市質檢局各自向天津市政府報送的改革方案并沒有現在這么大刀闊斧，而是與相對應的中央層面的各個局改革差不多。

　　但是，當這三個局的方案擺到了天津市政府的會議桌上后，最終的決定是：把這三個局合而為一。有消息稱，這樣的決定來自中央，中央選擇天津進行試點。

　　這樣的決定讓上述三個局非常意外。“應該說，這個方案是試圖將食品藥品監管體系從認證到執法統一起來，再次減少中間環節，這是我們都沒有想到的。”天津市某局的一位處長告訴記者，天津市政府決定要進行這樣的改革后，上述三個局都有些茫然。

　　在天津，食品藥品監督管理局、工商局、質檢局三個部門分別由不同的副市長分管。在決定要進行這樣的改革后，三個分管的副市長分別帶著各自分管的局長前往北京，聽取上級國家局的意見。國家食品藥品監督管理局、國家質檢總局、國家工商總局層面，對天津市的改革反應不一。

　　“有一個國家局對這樣的改革持反對意見，有一個則是支持態度，還有一個則表示按國家要求來改，但出了問題自己（天津）負責。”上述接近天津市政府機構改革方案的人士這樣說。

　　按照記者目前得到的消息，天津此次對食品藥品監管體系的改革不僅在市一級層面開展，在天津的區、鄉鎮、街道都將統一開展。

　　這也就是意味著，未來在天津市，除了市一級層面掛牌成立一個天津市市場監管委員會外，在各區、各鄉鎮、街道辦事處都將有類似監管站、監管所之類的機構，以實現與市一級監管委員會的對接。

　　但讓三個局的公務員們擔憂的是，全國范圍內只有天津這樣徹底合并，那以后跟國家層面的監管部門如何對接？這個市場監管委員會是對接國家食品藥品監督管理總局、國家質檢總局還是國家工商總局？在這個市場監管委員會內部，工作人員原本分屬三個局，內部的溝通與協調能否順利？這些問題都擺在眼前。

　　改革步伐及力度都在逐步加大

　　這樣的試驗已經在多個省市開始。

　　2013年11月，浙江舟山將工商、食藥、質監合并，掛牌成立組建舟山市市場監督管理局。同年12月9日，浙江出臺了改革完善市縣食品藥品監管體制的意見，縣（市）統一將食藥、工商整合，組建市場監督管理局，劃入質監部門的食品安全監管職責。設區的市本級則有一定選擇權，可以將工商、質監部門的食品安全職責劃入食藥監，也可將食藥、工商職責整合，組建市場監督管理局，并劃入質監的食品安全監管職責。

　　浙江模式出現后，其他地方開始跟上。2014年1月1日，上海浦東新區的工商、質監、食藥監部門完成“三合一”整合，掛牌成立上海浦東新區市場監督管理局，同時取消了原來工商、質監、食藥監部門的市級垂直管理，改為屬地管理。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監、食藥部門“三合一”,組建市場監督管理局。

　　這一輪改革中，2009年已開始探索“大部制”的深圳，做法也有所不同。今年5月14日，深圳市場和質量監督管理委員會正式掛牌成立，下設正局級行政機構深圳市市場監督管理局（掛市質量管理局、市知識產權局牌子）、深圳市食品藥品監督管理局，副局級行政機構深圳市市場監督稽查局。如此整合后，市場監管職能將涵蓋工商、質監、知識產權、食藥品監管等4大塊共20多個類別。深圳市委書記王榮曾表示，這次將食品藥品監管納入到深圳市的大市場監管架構之中，是打造市場監管領域大部制改革的“升級版本”。

　　與上述省市相比，天津的改革更加徹底，是目前國內省級單位中唯一將食品藥品監管職能從上到下進行整合的地方。

　　無論哪種方式都會有陣痛

　　“現在省以下的改革模式‘五花八門”，胡穎廉形容，實際上國務院要求建立統一的監管體系，但各省有很大的自主權。對于“三合一”的模式，胡穎廉認為存在一定的合理性，一是在基層的派出機構，涉及人、資源及辦公場所，借助工商所原來延伸到鄉鎮的力量，能較為順利地設立起來。

　　國家食藥監總局的一名內部人士坦言，“三合一”的做法，可以發揮各自的優勢，比如工商的隊伍體系比較完整，體系已經基本延伸到基層。質監部門則在檢驗檢測體系上有明顯的優勢，“說白了，在不增加編制的情況下，地方在落實中央改革過程中，‘三合一’可以說是一種妥協，也可以說是結合本地情況作出的制度安排。”

　　就現階段而言，“三合一”有助于基層迅速開展相關工作。“先有了人，把工作干起來，可能是最立竿見影的做法。”這名官員表示，但“三合一”長遠監管效果還有待觀察，“不論哪種方式都會有陣痛”。

　　據分析，“三合一”整合將會涉及工商、質監、食藥在不同體制下的監管習慣和監管文化的融合，同時在提高監管專業性上的培訓也要下大功夫。但如果單獨在基層組建食藥機構，則面臨著組建緩慢的問題，“現有編制之下，要拿出大量編制充實基層，對地方來講困難也不小”。

　　胡穎廉表示，從長遠看統一市場監管是必須的，但從目前看，一步到位也不靠譜。由于食藥監管的特殊性，既涉及監管執法又涉及技術監管，工商雖然人手最多，但專業性上卻最弱。本次機構改革希望用管藥品的方法管食品，但“三合一”是否有利于實現這個目標，仍然未知。